The Bretton Woods Gang: Antara Dewa Penolong dan Iblis Penjebak

Hubungan Indonesia dengan International Monetary Fund (IMF) dan International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) alias World Bank sebenarnya telah terjalin sejak lama. Bahkan tak lama setelah proklamasi kemerdekaan. Ketika bulan Desember 1945 Belanda menjadi anggota IMF dan IBRD, maka sesuai dengan pasal 20 ketentuan badan dunia tersebut, Indonesia diterima sebagai sub anggota.

Dalam kedudukan ini hubungan Indonesia dengan kedua badan ini harus melalui Belanda. Sebagai anggota, Belanda wajib menyetor 275 juta dollar –di mana 25 persennya dalam bentuk emas. Nah, sebagai sub anggota, Indonesia kebagian membayar 30 persen. Setelah pengakuan kedaulatan tahun 1949, maka terputuslah hubungan Indonesia dengan IMF dan IBRD melalui Belanda.

Tiga tahun kemudian, 3 orang wakil Kementrian Keuangan Republik Indonesia hadir dalam suatu sidang internasional di Mexico City sebagai peninjau. Mereka adalah Soetikno Slamet, Khouw Bian Tie dan AF Ompi. Sidang tahunan ke tujuh IMF dan IBRD itu diantaranya membicarakan permintaan Indonesia untuk menjadi anggota kedua lembaga tersebut.

Permintaan untuk menjadi anggota sebenarnya telah diajukan Indonesia sejak 24 Juli 1950. Namun baru dalam sidang yang berakhir pada 12 September 1952 itu diterimalah resolusi mengenai keanggotaan Indonesia dalam IMF dan IBRD. Resolusi tersebut mencantumkan sejumlah syarat bagi Indonesia. Salah satunya membayar iuran anggota, 110 juta dollar Amerika Serikat untuk IMF serta 1.100 saham dengan harga 100.000 dollar per saham untuk keanggotaan IBRD. “Kita datang ke sana untuk minta pinjam, kok malah disuruh bayar iuran,” kata Sutikno kepada Tempo 27 tahun lalu.

Dana IMF dihimpun dari para anggotanya. Setiap negara anggota memperoleh kuota dana yang harus disumbangkan kepada IMF. Besarnya kuota ditinjau setiap lima tahun sekali. Naik dan turunnya tergantung dari penampilan ekonomi masing-masing negara anggota. Semakin makmur, semakin tinggi PDB, semakin besar pula sumbangannya pada dana IMF.

IMF yang beroperasi sejak Mei 1946 dan bermarkas di Washington bertugas menggalang suatu sistem moneter internasional, menjaga kestabilan nilai tukar, membantu neraca pembayaran. Ia juga memberikan jasa konsultasi dan kolaborasi dalam masalah-masalah moneter. Sementara itu, Bank Dunia lebih memusatkan perhatian dalam menggalang pembangunan ekonomi. Secara tradisi Direktur Pelaksana IMF berasal dari salah satu negara Eropa, sedangkan Presiden Bank Dunia selalu dari Amerika Serikat. Wakil Managing Direktur IMF pun selalu dari Amerika.

Setelah diadakan pembicaraan dengan pimpinan IMF waktu itu akhirnya dicapai kesepakatan: Indonesia tetap harus membayar iuran, meski hanya formalitas. Soalnya sesudah disetor, iuran itu boleh diambil lagi. Sejak itu resmilah Indonesia menjadi anggota IMF dan IBRD.

Bagi sebuah negara yang baru merdeka seperti Indonesia, keinginan untuk membangun dan menyejahterakan rakyat tentu saja sangat menggebu. Namun apa daya, kondisi perekonomian yang rusak pasca pemerintahan kolonial Belanda dan perang kemerdekaan menjadi kendala besar. Keuangan negara kosong, pertumbuhan perekonomian pun macet. Mau tak mau pinjaman luar negeri menjadi pilihan. Pinjaman luar negeri inilah yang kemudian mendekatkan Indonesia kepada IMF. Tapi, bagaimanapun juga pandangan politik seorang pemimpin menjadi penentu arah kebijakan sebuah negara.

Awalnya, sebuah misi IMF datang ke Jakarta untuk membantu pemerintah dalam suatu program stabilisai devisa. Pada Maret 1963 Amerika Serikat menawarkan pinjaman 10 tahunan sebesar 17 juta dollar. Dua bulan kemudian pemerintah Indonesia mengumumkan serangkaian regulasi. Pada bulan Juni, sebuah konsorsium negara-negara donor bertemu di bawah pengawasan Organization for Economic Cooperation and development (OECD) untuk mencoba menggalang dana sebesar 400 juta dollar untuk membantu Indonesia menutupi defisit pembayaran. Bulan Agustus Indonesia siap menandatangani kerjasama dengan IMF –yang konon ‘di bawah inisiatif Amerika Serikat’– dengan pinjaman sebesar 50 juta dollar yang akan mulai dikucurkan tahun berikutnya.

Namun pada bulan berikutnya, Setember 1963, Presiden Sukarno marah atas rencana pendirian Negara Persekutuan Malaysia. Ia menuding Inggris dan konco-konconyalah yang mensponsori berdirinya ‘negara boneka tersebut’. Melihat reaksi yang mengejutkan itu, dalam waktu yang hampir bersamaan, Amerika Serikat dan IMF mengumumkan pembatalan kesediaannya mengucurkan dana untuk Indonesia.

Permintaan bantuan dari Blok Barat akhirnya dialihkan ke Blok Timur. Namun bantuan yang semula ditujukan untuk memperbaiki perekonomian rakyat dan pembangunan kini diwujudkan dalam bentuk bantuan persenjataan dan alat-alat perang. Untuk sementara urusan perut anak bangsa akhirnya agak diabaikan. Justru urusan mengganyang Malaysia yang kemudian ditonjolkan.

Dalam peringatan 17 Agustus 1964, dengan tegas Presiden Sukarno menyatakan pendiriannya, “ Go to hell with your aid.” Tahun berikutnya, ia mengumumkan keputusan Indonesia untuk keluar dari IMF dan Bank Dunia. Ia pun menekankan keharusan Indonesia untuk Berdikari (berdiri di atas kaki sendiri). Nasionalisasi perusahaan-perusahaan asing pun dilakukan. Namun apa daya, kondisi perekonomian yang morat-marit tetap tak mampu menegakkan kaki yang pincang.

Seiring dengan keruntuhan Presiden Sukarno tahun 1966, Orde Baru muncul di bawah kepemimpinan Jenderal Suharto. Berbagai upaya pendekatan kepada negara-negara kaya pun dilakukan. Misalnya, seminggu setelah Supersemar, Amerika Serikat menawarkan bantuan 8,2 juta dollar untuk membiayai impor beras. Inggris dan Jepang pun mengikuti jejak Amerika.

Satu setengah tahun sebelum kembali menjadi anggota IMF secara formal pada Februari 1967, sebuah misi IMF kembali ke Jakarta untuk membantu Indonesia menyelesaikan masalah moneter dan perekonomiannya. “Lambat laun, saran-saran IMF ini bahkan menjadi bagian yang tak terpisahkan dari kebijakan pemerintah,” kata Cheryl Payer dalam bukunya The Debt Trap, The IMF and The Third World. Salah satu yang terpenting adalah perubahan kontrol transaksi valas dari Bank Sentral ke mekanisme pasar pada 3 Oktober 1966.

Aliran pinjaman luar negeri kemudian begitu deras mengalir ke Indonesia. Selain dari konsorsium kreditur Paris Club –IMF, IBRD, OECD, Amerika Serikat, Inggris, Jepang, Australia, Jerman Barat, Italia– bantuan-bantuan pun mengucur dari grup bentukan baru: IGGI (Inter-Governmental Group on Indonesia) yang dibentuk tahun 1967 dan dipandegani Belanda. Anggota-anggotanya masih saja sama dengan negara-negara Paris Club.

Booming minyak adalah suatu anugerah bagi Indonesia. Darinyalah Indonesia sedikit demi sedikit dapat membayar bunga hutang-hutang luar negeri. Bahkan keberhasilan penjadwalan utang luar negeri di awal-awal Orde Baru dicatat sebagai suatu sukses besar IMF dan bantuan negara-negara Barat. Pembangunan berjalan lancar, pertumbuhan ekonomi meningkat, dan keamanan terkendali. Meskipun demikian ketergantungan terhadap pinjaman luar negeri tak dapat segera dilepaskan. Ibarat bayi, pemerintah tak segera menyapih diri, sementara negara-negara donor keenakan.

Secara teoritis, APBN menganut prinsip anggaran berimbang yang tidak mengenal defisit. Namun prinsip ini bersifat semu. Soalnya dalam pelaksanaan, defisit ini ditutup dengan dana dari pinjaman luar negeri dalam jumlah besar. Kini hutang luar negeri telah mengisi tidak kurang dari 40 persen defisit untuk pengeluaran pembangunan.

Padahal, pertumbuhan ekonomi sangat ditentukan oleh seberapa besar pengeluaran pembangunan, yang diputuskan pemerintah setiap tahun. Dari sisi pengeluaran rutin, APBN dijebak oleh pengembalian utang pokok dan bunganya. “Ketergantungan terhadap utang luar negeri telah menjadi jebakan yang berat untuk memperbaiki penampilannya,” tulis ekonom Didik J Rachbini dalam kolomnya di Harian Kompas.

Cicilan utang pokok dan bunganya cenderung meningkat dan cenderung lebih besar dari perolehan utang dari negara donor. Transfer negatif mulai terjadi sejak 1986/1987 karena utang yang diperoleh (Rp 3,795 trilyun) jauh lebih kecil dari cicilan (Rp 5,059 trilyun). Defisitnya sekitar Rp 1,263 trilyun. Tahun 1988 defisit meningkat lebih dua kali lipat (Rp 2,775 trilyun) karena realisasi cicilan utang dan bunganya mencapai 8,2 trilyun rupiah sedangkan bantuan pembangunan yang didapat hanya sekitar 6,2 trilyun rupiah. Tahun-tahun berikutnya bunga dan cicilan utang membengkak lagi.

Defisit antara beban pembayaran dengan pinjaman yang diterima Indonesi sebelum krisis ekonomi terakhir sekitar Rp 6,5 sampai 7 trilyun. Tahun lalu Indonesia mendapat pinjaman Rp 12,5 trilyun dan harus membayar cicilan dan bunga sebesar Rp 19 trilyun. Bila dihitung sejak 1986, defisit itu telah mencapai sekitar Rp 40 trilyun. “Fakta ini menunjukkan bahwa keputusan dan pengelolaan utang luar negeri meleset dari tujuan normatifnya,” kata Didik. Kondisi ini sama dengan yang dialami negara-negara berkembang lainnya.

Rente hutang luar negeri negara-negara yang sedang berkembang sejak dekade 60 hingga 70-an mulai kelihatan dampaknya pada dekade 80-an, termasuk bagi Indonesia. “Hutang Luar Negeri secara pragmatis justru telah menjadi bumerang bagi negara penerima, meskipun baik tujuan normatif maupun dasar-dasar teoritisnya,” ujar Susan George dalam bukunya The Debt Boomerang.

Soalnya yang terjadi sekarang justru transfer negatif dan subsidi moneter dari negara penerima utang ke negara maju yang makin tinggi dari tahun ke tahun. Rata-rata aliran modal ke negara-negara donor tidak kurang dari 6,5 milyar dollar AS. Itu pun hanya untuk membayar bunga selama periode 108 bulan sejak tahun 1982 sampai 1990. Jika pembayaran utang pokoknya dimasukkan, dalam periode yang sama angka tersebut menjadi 12,45 milyar dollar. Melalui mekanisme utang luar negeri inilah, negara-negara dunia ketiga kini memberi subsidi ke negara-negara maju.

Selama periode sembilan tahun, menurut OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) dana yang mengalir dari negara-negara maju ke negara-negara berkembang berjumlah 927 milyar dollar. Dana tersebut berupa bantuan bilateral maupun multilateral, hibah dari lembaga dan yayasan luar negeri, kredit perdagangan dan investasi swasta langsung serta pinjaman bank.

Namun, pada periode yang sama, negara-negara yang sedang berkembang justru mengembalikan 1.345 milyar dollar ke negara-negara maju. Dana tersebut dipakai untuk membayar bunga dan pinjaman pokok hutang-hutang mereka. Jika dilihat dari berbagai aliran modal dalam bentuk kerja sama perdagangan, royalti, deviden, keuntungan repatriasi, atau pembayaran komoditi bahan mentah yang terlalu rendah, aliran modal ke negara-negara donor akan semakin besar.

“Arus dana 19 milyar dollar AS mengalir dari 40 negara termiskin ke negara-negara terkaya tahun 1992,” kata asisten editor British Medical Journal, Fiona Godlee seperti dikutip Third World Network Features. Negara berpenghasilan rendah itu –30 di antaranya di Afrika sub-Sahara– menerima 16 milyar dollar AS sebagai bantuan, tetapi membayar 35 milyar dollar AS sebagai pembayaran utang dan bunganya. Mereka menunggak 12 milyar dollar AS, yang tentu saja ditambahkan pada utang mereka. Keseluruhan utang mereka waktu itu mencapai 450 milyar dollar AS atau hampir separo gabungan Pendapatan Nasional Kotor (GNP) mereka.

Dari fakta di atas, jelaslah bahwa negara-negara maju sesungguhnya menerima subsidi dari negara-negara miskin dengan jumlah tidak kurang dari 418 milyar dollar. Jumlah ini sekitar 10 kali dari APBN Indonesia. Arus modal mengalir dari negara-negara berkembang menuju bank-bank swasta, negara donor, dan lembaga-lembaga keuangan di negara-negara maju. Aliran modal semakin besar dari tahun ke tahun karena puncak pengembalian utang pokok dan bunganya terjadi pada pertengahan 1990-an.

Memang, secara teoritis dana utang luar negeri adalah mekanisme penyaluran surplus ekspor. Namun, di samping itu peluang bisnis tanpa resiko bagi pengusaha di negara donor pun muncul seiring dengan mekanisme utang luar negeri. Misalnya, suatu negara donor akan memberikan bantuan teknik di bidang pertanian dan mengirimkan konsultan. Traktor dan konsultan biasanya sangat dominan porsinya dan semuanya dibayar dengan dana utang tersebut.

Menurut Susan George, bahkan Bank Dunia dan IMF tak akan pernah mampu menunjukkan tujuan-tujuan mana yang berhasil dicapai dan contoh nyata kesuksesan negara-negara berkembang yang berhasil membangun perekonomiannya karena berhutang dan bekerjasama dengan kedua lembaga moneter dunia itu. Sebaliknya, kegagalan program-program Bank Dunia dan IMF di negara-negara sedang berkembang sangat jelas terlihat. Mereka kebanyakan justru makin jatuh bangkrut terjebak oleh utang yang semakin membengkak.

Usaha IMF dan Bank Dunia untuk menyelesaikan krisis, umumnya gagal. Bahkan obat racikan mereka malah menjadi racun yang mencelakakan. Bukannya menjadi dewa penolong, ia justru menjadi iblis penjerat. Sebab, yang disebut program penyesuaian struktural yang ditentukan bagi negara pengutang, menempatkan pendapatan dari ekspor di atas setiap tujuan dan kepentingan lainnya. Sementara itu IMF juga dituding tidak mengetahui kondisi riil yang terjadi di dalam negeri.

Persyaratan IMF pada Pemerintah Thailand untuk membereskan lebih dari 150 lembaga keuangan bermasalah beberapa waktu misalnya, dituding sebagai biang keladi makin terpuruknya perekonomian Thailand. Tak cukup itu saja, IMF juga meminta Pemerintah Thailand mengurangi anggaran belanjanya. Akibatnya sejumlah proyek terpaksa dihentikan. Pihak swasta pun terkena imbas kebijakan uang ketat. Beberapa langkah lain juga “dipaksakan” IMF sebagai bagian dari paket bantuan sekitar 17 milyar dollar.

IMF dituduh sedikit pun tidak mengingatkan Thailand akan gelombang krisis yang bakal terjadi. Saat terjadinya krisis Meksiko awal tahun 1995 lalu, tuduhan serupa juga dialamatkan kepada IMF. Direktur Pelaksana IMF, Michael Camdessus tentu saja membantah tuduhan itu. “Kami memberikan peringatan kepada Thailand sejak bulan November 1996, tetapi tidak dilakukan langkah perbaikan yang mendasar,” ujar Camdessus saat pertemuan tahunan IMF-Bank Dunia di Hongkong September lalu.

Cina bahkan menuding bahwa IMF telah menjadi alat imperialisme ekonomi Amerika Serikat. “Sepak terjang IMF dalam krisis finansial Asia Tenggara sekarang ini tidak adil secara politik maupun ekonomi,” tulis editorial China Daily, sebuah koran corong pemerintah. Persyaratan yang diterapkan IMF pada Korsel misalnya, nyata sekali untuk kepentingan para investor Barat. “Tuntutan seperti membuka pasar modal Korea Selatan dan mencabut hambatan-hambatan impor jelas mengabdi pada kepentingan AS,” paparnya. Tentu saja bukan suatu kebetulan jika persyaratan tersebut persis dengan yang diinginkan AS dari Korsel.

Struktur penyumbang dana IMF memang menjadi bagian yang rawan kritikan. Saat mulai beroperasi tahun 1945, 39 negara anggota IMF menyumbang sekitar 7,6 milyar dollar AS. Dari 181 negara anggota, dana yang dibayarkan pada IMF kini mencapai 200 milyar dollar. Nah, Amerika Serikat adalah penyumbang terbesar –sekitar 18 persen– dengan menyumbang 38 milyar dollar. “Dengan posisinya sebagai penyumbang terbesar, tentu saja AS mendominasi kebijakan IMF,” kata Cheryl Payer. Dengan kuota bantuan tersebut, AS memperoleh 265.000 suara dalam menentukan kebijakan IMF. Sedangkan Kepulauan Marshall, sebagai penyumbang terkecil –3,6 juta dollar– hanya memiliki 275 suara.

Tak heran, Amerika Serikat paling getol mengecam pejabat IMF jika terjadi kesalahan langkah sebagaimana kasus Thailand. Antusiasme Presiden Clinton dengan mengirimkan para pembantunya untuk meyakinkan Pemerintah Republik Indonesia juga jelas menunjukkan kepentingan Amerika Serikat dalam badan dunia ini. Bahkan menurut Cheryl Payer, sampai tahun 1956 dominansi AS sangat absolut sehingga kebijakan yang mereka ambil sama saja dengan keputusan Menteri Keuangan Amerika Serikat.

Sementara itu dari sisi lain Jeffrey D Sachs, seorang ekonom terkemuka dari Universitas Harvard, Amerika Serikat, turut mengecam IMF. Ia menuding dana moneter internasional telah memperburuk krisis finansial Asia. Sachs menilai krisis perekonomian negara-negara Asia Timur justru terjadi akibat penarikan dana mendadak yang dilandasi kepanikan para investor dari pasar. “Perasaan saya, IMF justru hanya menambah kepanikan ini,” ujarnya pada konferensi bisnis internasional di Madras, India Selatan Januari lalu.

Tudingan Sachs didasarkan pada tiga alasan. Yaitu soal keterbatasan para pakar ekonomi di IMF, tak adanya transparansi dalam proses pengambilan keputusan , dan masalah-masalah non ekonomi yang tidak diperhitungkan IMF. Dari 1.000 ekonom yang kini berkantor di IMF, hanya 7 orang yang memantau suatu negara. Jumlah itu tentu tak memadai untuk mengetahui kondisi riil perekonomian sebuah negara.

Sachs juga mengritik sikap IMF yang memaksakan teknik-teknik penyelamatan krisis yang itu-itu saja dengan resep yang sudah kedaluwarsa. Resep yang diberikan itu sama dengan teknik-teknik yang digunakan di masa lalu, “Bukannya menerapkan resep-resep spesifik sesuai kebutuhan masing-masing negara yang mengalami krisis,” ujar direktur Harvard Institute of International Development itu.

Untuk kasus Indonesia, koran The New York Times pertengahan Januari lalu menulis laporan rahasia IMF yang mengakui kesalahan lembaga itu dalam menilai kondisi Indonesia. Obat yang ditawarkan IMF telah menjelma menjadi racun bagi perekonomian Indonesia dengan ambruknya sistem perbankan, kaburnya investor dan terjun bebasnya nilai rupiah.

Tuntutan IMF untuk menutup beberapa bank di Indonesia, Thailand dan Korsel misalnya, justru dinilai Sachs sebagai “sinyal salah” ke pasar. Padahal ia yakin bahwa apa yang telah terjadi hanyalah krisis jangka pendek yang jika ditangani dengan tepat akan segera pulih. Soalnya negara-negara tersebut dinilainya sudah memiliki perekonomian yang terbuka, surplus sisi anggaran pemerintah, tingkat tabungan yang tinggi serta inflasi rendah.

Tampaknya para teknokrat dan politisi negara-negara berkembang kini harus kembali membuka file-file lama dari saran-saran ekonom legendaris WW Rostow. Bukankah teori pembangunan dengan konsep tahap tinggal landasnya menjadi inspirasi bagi teknokrat dan politisi di banyak negara berkembang?

Ketika WW Rostow menulis bukunya The Stages of Economic Growth tahun 1965, faktor utang luar negeri tak dimasukkan dalam salah satu kriteria tinggal landas. Soalnya proses dalam sejarah negara-negara maju, tinggal landas memang bebas dari masalah utang luar negeri. Tetapi ketika diminta untuk berbicara di depan petinggi IBRD 20 tahun kemudian, masalah hutang luar negeri disinggungnya secara khusus. Ia menegaskan bahwa hutang luar negeri adalah kendala serius bagi negara-negara yang sedang berkembang untuk bisa melanjutkan langkah ke tahap tinggal landas.

Negara-negara sedang berkembang diingatkan untuk tidak terjerat ke dalam jebakan utang luar negeri. Menurutnya, indikator perkembangan GNP, persentase investasi terhadap GDP, dan adanya leading sector tidak sepenuhnya bisa mengantar negara sedang berkembang untuk melewati tahap tinggal landas jika tidak bisa membebaskan diri dari utang luar negeri. “Suatu negara bisa tinggal landas jika tidak lagi tergantung kepada utang luar negeri dalam anggaran belanja negara, investasi dan pengembangan ekonomi masyarakatnya secara keseluruhan,” ujarnya.